在城市更新领域，独行侠值得一枚“总冠军戒指”｜观点有效

2024-06-27观点懒小熊

作者 | 李和利

时隔13年，达拉斯独行侠再进NBA总决赛，东契奇带领的这支独行侠最终没能抗住凯尔特人的冲击，以1：4的总比分败北总决赛。但独行侠主场美航中心值得被授予一枚城市更新领域的“总冠军戒指”，它引领并见证着它所在的胜利公园片区从曾经的城市伤疤一步步发展成为现在达拉斯的城市名片。更为重要的是，胜利公园也是美国地方政府与企业间合作实施城市更新的典型案例，它采用税收增量融资的模式对我国当前创新城市更新融资渠道提供了一定参考价值。

美航中心筹建于1998年，于2001年正式开业。现在是NBA球队达拉斯独行侠（之前称为小牛队）和NHL球队达拉斯星队的主场。在此之前，这两支球队的主场是位于达拉斯市中心的留尼旺竞技场，该竞技场建于20世纪80年代，由于设施老旧且规模受限，1996年刚刚获得小牛队所有权的美国富豪小罗斯佩罗便开始为自己收购的新球队筹建新家，胜利公园片区进入了他的视野。胜利公园坐落在达拉斯市中心西北部，占地约455亩，该片区距留尼旺竞技场大概3公里远。这里当时还是一个汇集垃圾处理厂、旧发电厂、铁路场站的城市破败地区。但该地区紧邻市中心，是达拉斯政府想提升的城市地区之一。小罗斯佩罗看中了该地区的未来发展，遂和达拉斯政府一拍即合，决定将球队的新主场选址于此，并希望通过新主场的建设来驱动整个地区的更新。

为了支持美航中心的建设，1998年，达拉斯选民以微弱的优势批准发行了一项1.4亿美元的政府债券，允许城市使用汽车租赁税和酒店税来偿还用于建造美航中心而发行的政府债券。根据设想，美航中心将由达拉斯市和中心运营公司共同出资建设，而该运营公司是该场馆的两大租户——NHL星队和NBA小牛队的合资企业。美航中心最终花费了4.2亿美元建成，除了政府投入的1.4亿美元外，剩余的建造成本则由运营公司全权负责。进展顺利的场馆冠名权销售为项目建设减轻了些许压力，该项目在开工前就和美国航空公司签署了一份为期30年，总价达1.95亿美元的冠名协议，创下了当时的纪录，美航中心的叫法由此而来。美航中心就这样通过公私间合作，顺利完成融资建设并在2001年开业运营，两支联盟球队也顺利搬进了自己的新家。

但一个场馆设施要想运转良好，除了它自身的硬件条件外，与之相关的基础设施建设也必须跟上。这些基础设施就包括了场馆周边的路网、停车场和疏散广场等。但胜利公园在当时还处于开发的早期阶段，这些基础设施并不是现成的，它们都需要按需建设，而这笔资金从何而来就成了一个新的问题。

一般来说，政府作为公共部门承担着提供公共服务和建设城市基础设施的义务。企业在对一个地区进行固定资产投资以前也会要求政府提前完成基础设施的配建。全世界的公私间合作都大体遵循这样一个逻辑，唯一有所不同的是由于各国土地制度和财税制度的不同，地方政府可以使用的财政资金的来源就有所不同。比如在我国，由于土地实行二元制，即土地所有权分为国家所有和集体所有两种形式，相关法律规定集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让，而政府又实际上垄断了国有土地使用权出让的市场，这就让政府拥有了集体土地征收和国有土地的出让的定价权，这两者之间的价差就为各地政府对城市化建设进行融资提供了强大的信贷基础，当全社会对于这个价差都有积极预期的前提下（表现形式就是开发商疯狂拿地），海量的信贷资金将充分保障城市基础设施的资本来源，像交投、城投这些政府融资平台就成了代表地方政府举债融资的主体，这也是我国在短时间内能完成如此大规模城市化的秘诀所在。但当城市化率达到一定水平后，城市迈入存量时代，基础设施需要更新，城市功能需要提升，当城市规划区范围内土地价差越来越小甚至无地可卖，地方政府的隐性债务也越来越高后，城市更新所需要的资金从何而来就变成了阻碍各个城市推动城市更新的问题之一。

与我国地方政府依赖土地财政（更确切地说是“土地金融”）不同，美国的地方政府收入更依赖于以房产税为代表的财产税收入。但土地是不可再生资源，出让土地是一锤子买卖，但房产税却是可以带来稳定现金流的财政收入。同时美国人认为，如果对一个公共项目实施更新，它所辐射范围内的房产也将升值，而升值后政府能征收的税款也将提高。也就是说，通过投入资金对公共项目进行更新改造，将在一定范围内制造出一种预期的税收增量，政府可以通过这种预期的税收增量进行融资，在美国，他有一个专门的名词叫做税收增量融资（Tax Increment Financing，简称“TIF”）。一般来说，市政当局会先框定一个税收增量融资区域（后称TIF区），然后设定一个20-30年左右的期限。当一个TIF区被创建时，该区域的房产价值会被锁定并计算出一个基准价值。在这个基准价值以下的部分还是会由原先的各个税收机构来负责征收，但当该区域的房产税在该基准上发生增长时，这一增量将被收归于一个特别基金(又称“特别税收增量分配基金”)，由市政府将该基金用来发行债券或偿还开发商的部分项目成本。

上文提到的美航中心附近的基础设施就是通过TIF来进行融资的，具体做法是由中心运营公司进行先期垫资建设，在TIF区设立后，分期偿还中心运营公司前期针对基础设施部分的资本投入以及由此产生的利息。根据相关资料显示，1998年至2012年间，该地区吸引了各种公共和私人投资，围绕美航中心的区域，房产价值增长了2000%以上。

整个美航中心所在的胜利公园就是一个占地约455亩的TIF区，它获得了地方相关的法律授权。通过20多年的发展，这里已经成为达拉斯一个繁华、现代且具有活力的地区之一，也是达拉斯一些顶级设施的所在地。除了美航中心之外，胜利公园还吸引了另一家重要机构：佩罗自然科学博物馆的入驻。该博物馆是达拉斯参观人数最多的博物馆之一。除此之外，胜利公园还拥有W达拉斯胜利酒店、House of Blues Dallas和 One Victory Park，后者是一座大型办公楼，是该市一些大型企业的所在地，包括全球会计师事务所安永。根据2023年官方发布的TIF区财报显示，该区域已完成或正在建设的新开发项目累计税源价值约26亿美元（有部分物业存在免税的情况），这其中包括5458个住宅单元，251个酒店客房，4.2万平方米的零售空间和13万平方米的办公空间。胜利公园的TIF区将延续到2028年12月31日，在此期间所有涉及到公共改善的基础设施项目都有法定的资金进行保障。

其实通过划定一个区域并在该区域内进行资金的闭环运作在国内的新区开发中也曾出现过，最常见的就是土地的一二级联动开发，但由于我国财政收支实行两条线管理，特别是土地出让金这样的非税收入，在实际操作中哪怕真有土地出让金部分返还这样的操作，其实施路径也较为冗长和复杂，具有一点的风险也缺乏政策依据，并非严格意义上的闭环运作。和我国前20年火热的房地产市场不同，金融机构针对当前城市更新项目的金融产品则较为匮乏，本质在于政府对于该模式如何推进还未形成一套清晰的路径，在相关的监管和激励措施未形成之前，金融机构大多处于一个观望的姿态，这也有碍于城市更新在各地的推动。

笔者倒是觉得本文所提到的达拉斯TIF区可以为我国在城市更新的模式搭建和顶层设计层面提供一些启示。比如对城市更新的规划单元也通过立法的形式进行授权，涉及到土地性质调整需要补缴土地出让金的项目，比如划拨用地改出让用地，工业用地改商办用地等都涉及到土地出让金的补缴，这些用于补缴的资金也由市或区一级政府设立专项基金专款用于城市更新单元内公共设施的建设。这样既能有效的拓宽城市更新项目的资金来源，又能很好的调动城市更新单元内原业主的积极性，在规则明确后还能吸引到金融机构助力，在项目融资层面予以支持。至于我们是不是要完全照搬美国的TIF模式则不在本文的讨论范围，但是我们确实可以通过对该模式的了解来近一步优化我们自身的模式和路径。

最后想说的是，过去很长一段时间，国内兴建的大型体育场馆为城市各个新区的板块升值立下了不小的功劳，各地政府最喜闻乐见的就是体育场馆在建成后周边土地能卖出个更高的价钱，体育场馆变成了一个经营城市的工具。但伴随着城市减量发展、人口下降，旧模式变得越来越难以为继，城市迈入存量发展后，人们开始关心那些已建成的体育场馆如何更好的发挥它本身的价值。新模式将伴随着新挑战，但可以预见的是，我们已经迈入了这个不可逆且持续时间更长的新阶段。

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